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中世纪晚期近代早期法国城市基层治理 的理念及其实践******

　　作者：杨光（中国社会科学院世界历史研究所助理研究员）

　　从中世纪到大革命前夕 ，法国形成了三种不同类型的社会纽带，维系着城市共同体 的凝聚力和市民对城市的认同 。不同社会纽带 的背后是不同的城市共同体构建理念 ，在制度层面则形成相应 的基层组织和基层治理模式 。

　　第一种理念将城市视为信徒 的共同体 ，城市 的使命在于模仿和实现“上帝之城”，对本地主保圣人的崇拜和纪念 是市民身份认同 的纽带 ，因此城市组织的基本单位是堂区，本堂神甫同时承担堂区内部分世俗管理的职责 。这种类型的城市在法国中部和南部较多，比较典型的是昂热。

　　第二种理念将城市视为多个行会联合而成 的大行会，市民身份和行会成员身份紧密联系在一起 。在这些城市 ，行会理事同时肩负市政运转和基层管理 的双重角色，与行会联系密切的兄弟会是市民团结的重要纽带 。这种类型 的城市多存在于手工业和商业较为发达 的法国东北部地区 ，比较有代表性 的 是里尔、杜埃和瓦朗谢讷等。

　　第三种理念将城市视为一个自治和自卫的共同体，城市存在的意义就是保护市民的安全。在当时语境下，城市安全包括对外防卫和内部治安两个方面 ，前者指不受军队的掠夺 、流民的袭扰和领主 的侵犯 ，后者则包括维护内部秩序 ，应对饥荒 、火灾和瘟疫 。因此 ，此类城市的基层治理主要依靠集民兵自卫和市民参政功能于一身的市政街区。街区和与之紧密相连 的民兵组织 是市政府和市民之间的纽带。这种模式下城市基层治理主要依赖街区官员 ，巴黎 、图卢兹等城市 是典型代表。

　　需要指出 的 是，法国城市构建共同体 的三种模式并非截然分明 ，相互排斥 。以巴黎为例 ，街区是正式的基层治理框架，但行会理事经常被选为区长 ，而且区长正式就职前需要本堂神甫为其品行担保。由此可见，行会和堂区的代表在以街区为主要框架 的基层治理体系中并未缺席 。

　　基于不同的历史传统和地域特色，大革命前法国城市基层组织的设置，从名称到职能不尽相同。不过 ，城市选择以何种共同体理念作为市民认同 的纽带和基层治理 的基础 ，从根本上来说取决于城市居民 的构成。具体来说，城市基层治理模式与城市人口规模、社会经济发展水平以及城市本身的政治地位息息相关。

　　以堂区为基层治理组织的城市往往是中小城市。城市居民共同 的精神生活以堂区为单位进行 ，堂区的居民往往相互认识并经常见面，便于商议公共事务。此外 ，堂区登记簿保留了堂区居民出生、婚姻和去世的记录，为市政府了解基层社会提供了宝贵而关键 的信息 。

　　在行会主导基层治理 的城市 ，行会是市政机构和市民的中介 ，行会成员对于行会 的认同自然转化为市民对城市共同体 的认同。在大革命以前 的法国城市中，同行业的劳动者往往集中居住和营业 ，这为行会行使基层治理职能提供了空间上 的便利。作为规范和监督成员经济活动、并为成员提供保护 的组织 ，行会既能自上而下地执行市政府 的命令 ，也能自下而上地反映市民 的诉求 。对工商业占主导的城市 ，这是一种成本低且效率高 的基层治理模式。

　　大体来说 ，在堂区和行会主导基层治理 的城市中 ，世俗政治权力未能建立起专门的基层治理组织 ，而是选择借助教会行政体系和行业社团进行基层治理 。到18世纪，随着法国民众信仰 的淡漠和行会的衰落，这两种基层治理模式的弊端日益凸显 ，在大革命后或被废除或被改造 。相较而言 ，以市政街区作为基层治理框架能够克服以上局限性。首先，这种基层治理模式不依赖任何社会组织 ，反映了市政府对基层控制 的加强 。其次，街区 的设置更加灵活 ，市政府可以根据实际需要 ，特别 是城市空间的扩张，增设街区，而不必依赖堂区和行会 的既有框架。最后，正因为淡化了信仰属性和行业属性 ，市政街区可以包容信仰不同 、职业不同 的市民 ，比较适合市民构成复杂、职能多元的大城市 。

　　巴黎和图卢兹都用市政街区作为基层治理框架并非偶然 。作为首都 ，巴黎市民的多样性不言自明，而图卢兹则 是法国南部奥克语区 的中心城市 ，拥有高等法院、大学等机构 。两座城市的基层治理体制都在14世纪末至15世纪初经过市政府和国王 的协商后确立下来 ，并沿用到大革命前 。这种基层制度 的安排根植于中世纪晚期动荡 的历史背景 ，体现了国王和市民就确保城市安全所达成 的共识。

　　由于人口规模和城市空间的差异 ，巴黎和图卢兹的市政街区在数量 、层级以及官职设置上有所不同，但基层治理 的理念和实践却是一致的。街区 是城市基层治理 的基本单元 。街区内部被划分为五十户区 、十户区等次一级的区域，由区长、五十户长 、十户长负责管理。街区的各级官员都由市民推举或选举产生 ，一般是由辖区中名声好且获得一定职业成就的市民显贵兼任 ，他们同时也拥有选举上一层官员甚至参加市民大会选举市长 的权利 。街区基层官员同时担任街区民兵队长，负责征召辖区内 的市民组成民兵 ，平时负责看守城门和维护街区治安 ，危急时刻则协助城市抵御外敌。因此，街区实际上集社区、选区和军区为一体 ，其代议职能和军事职能不可分割 。总之，以市政街区为框架的基层治理嵌入基于邻里关系和职业声望 的人际网络中，让市民显贵担任街区公职 的同时受到普通市民的监督和制约，有利于调节城市内部矛盾 ，促进市民的团结和城市的稳定 。

　　然而，市政街区 的局限性也不容忽视 。首先，市政街区实施的市民自治实质上 是有产者 的自治。只有在城市内拥有固定住所 ，按时缴纳城市各项税收 的市民才有参加民兵和选举街区基层官员 的资格。而当选街区官员的财产门槛要求更高 ，因为这些无薪水的荣誉职务会占用大量时间，只有家境殷实且有闲暇的市民才能充任。这意味着佣人 、穷人 、打零工者 、流民 、外地人等城市下层民众和边缘群体没有政治权利 ，反而成为街区制度统治和防范 的对象 。市民内部在16世纪开始发生分化 ，大商人和食利者等市民上层为了垄断区长官职以及参加市民大会 的资格，设法限制手工业者和小店主等中下层市民 的参政权 。如1554年《贡比涅敕令》剥夺了巴黎手工业者担任区长和当选城市大会代表的资格 。街区内市民内部的分化和区长职位的寡头化阻断了中下层市民的上升空间 ，等级制关系取代了邻里团结，损害了街区乃至城市 的凝聚力，并造成街区制度的衰落 。其次 ，从17世纪开始，法国有越来越多 的移民涌入大城市，导致以邻里关系和社交网络为基础的基层治理模式难以覆盖所有城市人口 ，无法应对日益复杂 的城市治理问题。最后，街区 的自卫职能在17世纪后期因技术和政治原因走向衰落。一方面，随着军事技术的进步和军队 的专业化 ，市民临时组建 的民兵在技能、装备和训练上与常备军 的差距越来越大 。另一方面，近代法国国力 、军力 的上升让城市免于外在 的威胁 ，而城市民兵在宗教战争和投石党人运动中表现出 的自主性又对王权构成了潜在威胁 。1670年巴黎城墙被国王拆毁后，巴黎民兵实际上陷入瘫痪 ；同一时期 ，图卢兹十户长 的军事职能也近乎消失，其职责重心转向基层治安和司法调解 。

　　总的来说，同时赋予市民参政权利和自卫义务 的市政街区具有灵活性、开放性、包容性的特征，它虽在旧制度末期一度衰落，但在大革命时期又被再度激活 ，奠定了法国现代城市基层治理的基本框架并影响至今。

　　《光明日报》（ 2023年01月09日 14版）

处方药在部分网上药店可以随意买 公益诉讼督促加强网售处方药监管******

　　处方药在部分网上药店可以随意买

　　北京铁检院：公益诉讼督促加强网售处方药监管

　　远程诊疗 、网上开方、送药上门……随着互联网医疗 的蓬勃发展，网上药店让消费者足不出户就能快速获取药物。然而，由此带来的药品误用、滥用、过量服用事件也时常发生。药品安全非同儿戏，网上用药安全该如何保障？近日 ，最高人民检察院发布了一批药品安全公益诉讼典型案例。其中 ，北京铁路运输检察院(下称北京铁检院)办理的督促整治网络平台药店违法销售处方药行政公益诉讼案对保障用药安全问题进行了一系列探索。

　　调查发现，网上药店销售处方药存在诸多问题

　　“网上药店无处方销售处方药”“轻轻松松能买到12周以上用量的处方药”“药师审核形同虚设”“处方上没有执业药师 的签字”……2021年7月，北京铁检院检察官在履职中发现网售处方药存在诸多不规范现象。同时 ，最高检也向北京铁检院交办了相关线索 。

　　处方药规范经营 是国家药品重点管理事项，我国多部法律法规对处方药的销售作出了明确规定 。2019年修订的药品管理法明确了药品经营线上线下相同标准 、一体监管的原则。药品零售企业从事药品经营活动 ，应当有依法经过资格认定的药师或者其他药学技术人员负责本企业 的药品管理 、处方审核和调配 、合理用药指导等工作。2021年8月 ，国家卫生健康委办公厅、国家医保局办公室发布 的《关于印发长期处方管理规范(试行)的通知》中指出，长期处方 的处方量一般在4周内 ；根据慢性病特点，病情稳定的患者适当延长，最长不超过12周 。

　　“通过查阅相关法律法规，我们发现网上药店违法销售处方药可能会给群众用药安全带来隐患 ，损害社会公共利益 。因此 ，我们决定立案调查，针对网上药店违法违规销售处方药可能涉及 的药品安全领域问题开展专项监督 ，对北京市范围内的药品网络零售企业销售处方药 的情况进行排查。”北京铁检院检察官康辉介绍说。

　　2021年9月，该院公益诉讼检察部门将在京注册网络平台 的药店及京外注册网络平台在京注册 的药店作为调查重点 ，通过大数据筛查 、人工复核 、梳理分析等方式，全面了解网上处方药的销售情况 。调查结果显示，3家网络平台(其中包括2家在京注册网络平台)上有28家药店存在执业药师未依法履行电子处方审核责任 的情况，共涉及北京市的5个区 。具体问题包括 ：部分网络平台药店在接收线上购药订单后 ，执业药师未按照相关规定对电子处方进行审核就进入了线下配送环节，存在配送超过用量的处方药、执业药师未在处方上签名等违法行为。

　　检察建议引发“整治风暴”

　　执业药师的审核 是网售处方药的最后一关 ，关乎消费者能否吃准药、吃对药 ，绝不能形同虚设。为此 ，2021年9月 ，北京铁检院分别与市区两级药品监管部门就网售处方药的监管权责划分问题进行座谈 ，就网售处方药监管现状 、网上药店日常经营 、药师审核义务等进行深入沟通。

　　随后，北京铁检院分别向5个区 的药品监管部门制发了诉前检察建议 ，督促行政机关对相关违法行为进行查处，对网络平台药店执业药师履行电子处方审核职责加强监管。

　　收到检察建议后，药品监管部门高度重视，开展了一系列有针对性的工作 ：通过对辖区涉案网络平台药店进行约谈及现场检查 ，对存在执业药师未对电子处方进行审核调配问题 的网络药店作出行政处罚决定，责令限期整改；开展网络销售处方药专项监管执法工作 ，对辖区网售处方药的药店进行延伸检查、全面排查，对排查中发现的违法行为进行处理；逐一约谈重点关注的网络平台药店 ，结合相关法律规范对药店 的具体经营进行规范指导；推动网络平台药店在电子处方服务方面建章立制 ，并定期发布工作专刊 ，组织学习交流 。

　　溯源治理推动平台企业加快技术更新

　　办案中 ，承办检察官还发现，在部分备案 的纸质处方上有执业药师签字，可电子处方上却没有 。这种现象 是因为药师的疏忽 ，还 是技术的迟滞 ？

　　“据药品监督管理部门反映 ，相关互联网平台操作系统不完善 ，造成药师在诊疗系统中使用不便。”康辉介绍 ，《处方管理办法》规定 ，药师在完成处方调剂后，应当在处方上签名或者加盖专用签章。由此可见，电子处方也应当符合上述要求 。

　　为推动溯源治理，承办检察官分别与涉案的3家网络平台进行座谈，建议平台进一步完善相关机制，加快技术更新 ，为执业药师审核电子处方提供便利条件，推动平台销售处方药规范化发展 。随后，相关平台对系统进行了优化升级，不仅解决了药师签名上传失败的问题，还可以对处方开具 的药量进行监测。对于医师 、药师超用量开药等行为 ，系统可以自动提醒 ，并限制超过用量的处方开具权限 。平台企业还研发了辅助监控系统 ，帮助网上药店开展相关审核事项 。

　　据悉，2022年12月1日，国家市场监督管理总局发布 的《药品网络销售监督管理办法》正式施行 ，明确规定药品网络零售企业应当建立在线药学服务制度 ，由依法经过资格认定的药师或者其他药学技术人员开展处方审核调配、指导合理用药等工作 ；同时明确第三方平台应当加强检查 ，对平台上药店 的药品信息展示、处方审核、药品销售和配送等行为进行管理 ，督促其严格履行法定义务 。“管理办法与我们之前的办案思路不谋而合 。我们也将持续关注药品网售合规问题，保障群众用药安全 。”同时，康辉也提醒广大消费者 ，在线上选购药品时一定要遵循互联网医师的指导 ，看清药品名称 、批准文号 、有效期等 ，留心执业药师对电子处方 的审核意见，理性购药、科学用药，当好自己健康的第一责任人。

　　近日 ，该院检察官跟踪回访后发现 ，消费者在相关平台购药开具的电子处方已标有执业药师的审核签名，在开具 的长期处方上标注了理由，相关药店也配备了线下执业药师。（检察日报 简洁　田慧娟）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）