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实施就业优先战略******

　　作者：张纪南

　　就业是最基本 的民生 。党 的二十大报告着眼于新时代新征程，针对新形势新情况 ，对实施就业优先战略作出新 的全面部署 ，明确就业优先 的战略任务，提出一系列新要求，充分体现了我们党增进民生福祉的价值追求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央深厚 的为民情怀，具有十分重要 的意义 。

　　新时代十年我国就业取得显著成就

　　党 的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心 的党中央高度重视就业问题 ，始终把促进就业摆在优先位置 ，作出一系列决策部署，各地区、各部门坚决抓好贯彻落实 ，推动我国就业工作取得历史性重大成就，就业局势保持总体稳定 ，在14亿多人口的大国实现了比较充分 的就业 ，就业质量稳步提高 ，成为经济发展、民生改善的重要支撑 。

　　（一）城镇就业规模持续扩大，就业结构不断优化。城镇就业人数由2012年的37287万人增加到2021年的46773万人 ，城镇新增就业年均超过1300万人 。城镇调查失业率总体低于预期调控目标 。城乡就业格局发生历史性转变 ，2013年城镇就业人员比重首次超过乡村 ，2021年占比达到62.7%，比2012年提高了13.8个百分点 。第三产业吸纳就业能力提高，一 、二 、三产从业人员占比从2012年 的33.5% 、30.4%和36.1%调整为2021年 的22.9% 、29.1%和48%。就业质量进一步提升，2021年城镇单位就业人员工资水平较2012年翻了一倍。

　　（二）重点群体就业平稳 。在高校毕业生人数连年增长的情况下，实现了就业水平总体稳定。农民工总量从2012年的26261万人增至2021年 的29251万人 。加强兜底帮扶，累计实现失业人员再就业5501万人，就业困难人员就业1768万人。退役军人就业创业能力得到提升 ，就业渠道不断拓宽 ，创业环境持续优化 。

　　（三）就业帮扶成效显著 。把提升技能、增加就业作为最有效最直接的脱贫方式，从资金、政策 、服务等方面给予倾斜支持，贫困人口务工规模从2015年的1227万人增加到2020年的3243万人 ，2/3以上建档立卡贫困人口主要靠外出务工和产业脱贫 。持续巩固就业帮扶成果，促进乡村振兴。2021年底 ，全国脱贫人口务工规模3145万人 ，其中160个重点帮扶县脱贫人口务工规模628万人。

　　（四）劳动者职业技能素质持续提升 。截至2021年底，我国技能劳动者总量增至2亿人以上 ，其中高技能人才超过6000万人。实施2019—2021年职业技能提升三年行动 ，从失业保险基金结余中拿出1000亿元 ，采取多种形式 ，累计开展补贴性职业技能培训8300多万人次 ，劳动者稳定就业和转换岗位能力不断增强 。

　　（五）就业服务体系日臻完善。公共就业服务体系建设持续推进 ，覆盖省、市、县、街道（乡镇）、社区（村）的五级公共就业服务网络逐步完善，标准化、智慧化 、专业化建设进一步加强 。各级公共就业和人才服务机构年均为8000万人次劳动者、5000万户次用人单位提供招聘服务 。人力资源服务业规模日益壮大，截至2021年底全国已有各类人力资源服务机构5.91万家 ，有效增加了就业服务供给 。

　　（六）劳动者权益得到有效维护 。构建中国特色和谐劳动关系体制机制基本形成，劳动关系法律法规体系进一步健全。完善省市县三级监察执法网络 ，对各类用人单位执行法律法规情况进行监督检查，健全劳动关系协调和劳动争议调解仲裁机制 ，规范用工行为，保护劳动者利益 ，劳动关系总体保持和谐稳定 。

　　充分认识实施就业优先战略 的重要意义

　　习近平总书记指出 ，就业是永恒 的课题，牵动着千家万户 的生活，任何时候都要抓好 ；要把做好就业工作摆到突出位置。这些重要论述 ，深刻阐述了做好就业工作在党和国家事业发展全局中 的重要地位和作用。我们必须站在全面建设社会主义现代化国家 、实现中华民族伟大复兴 的历史高度，把促进就业作为推动实现共同富裕的重要基础 ，充分认识实施就业优先战略 的重要意义 。

　　（一）实施就业优先战略是巩固我们党 的执政基础 的必然要求 。民心是最大的政治 ，民生连着民心。解决好就业问题， 是社会和谐稳定 的“压舱石”和国家长治久安 的重要支撑。劳动者只有拥有一份职业、一份工作 ，才能平等融入社会生活 ，也才更有尊严。充分就业则民心安 、社会稳。如果就业出了问题 ，大规模失业则民心浮、社会乱 。实施就业优先战略，把就业摆在经济社会发展优先位置，是我国政治制度和社会制度 的题中之义，具有鲜明 的政治意义，有利于更好体现我们 的制度优越性，巩固党执政 的群众基础和社会基础 。

　　（二）实施就业优先战略 是适应我国基本国情和发展阶段的必然选择。我国有14亿多人口 、9亿多劳动年龄人口 ，丰富的劳动力资源始终 是我国发展的一大优势 ，同时解决好就业问题也是我国长期面对 的一项重大任务。“十四五”时期，需在城镇就业的劳动力年均2500万人以上，还有大量新转移农业富余劳动力 。同时 ，就业结构性矛盾突出，“就业难”与“招工难”并存 ，就业质量也有待提高 。实施就业优先战略 ，持续把促进就业作为开发利用劳动力资源的基本途径，是推动我国就业扩容提质 的需要，有利于充分发挥劳动力资源作用 ，最大限度激发社会活力和创造力 ，促进人们各尽其能、各得其所 ，形成更为充足的人力资本红利 。

　　（三）实施就业优先战略是推进经济高质量发展的重要措施 。就业是经济发展 的基本条件和重要目标。充分就业与经济增长、物价稳定 、国际收支平衡 是宏观经济的主要指标。就业状况 是经济发展 的“晴雨表”，是衡量经济发展合理性的重要基准，稳住就业能够为改革发展提供充足的回旋空间 。从经济大循环看 ，就业 是沟通社会需求和供给 的桥梁， 是连接生产、交换、分配和消费 的纽带，是支撑宏观经济和微观经济运行 的“基本盘”。实施就业优先战略，把充分就业摆在经济发展目标 的优先位置 ，是转变经济发展方式、推进高质量发展 的内在要求 ，有利于确保经济在合理区间运行，促进经济社会协调发展，形成经济发展与扩大就业的良性互动。

　　（四）实施就业优先战略 是保障和改善民生 的根本举措 。就业 是民生之本 ，是劳动者赖以生存和发展的基础、共享经济发展成果的基本条件 ，关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益 。解决好就业问题 ，是民生改善 的“温度计” 。没有就业 ，就没有收入，就无法保障基本生活 ，更谈不上家庭幸福和实现人 的全面发展 。实施就业优先战略 ，突出就业作为基本民生的重要作用 ，有利于不断扩大就业容量，创造和增加收入 、改善人民生活品质，让人民群众获得感幸福感安全感更加充实、更有保障 、更可持续 。

　　全面落实实施就业优先战略 的各项重点任务

　　党的二十大报告提出 ，促进高质量充分就业 。这是党中央牢牢把握我国发展的阶段性特征，根据新形势新任务明确的目标要求 。充分就业 ，就要千方百计创造更多就业机会 ，扩大就业容量 。充分就业又 是高质量 的 ，就 是要增强就业的适配性稳定性，稳步增加劳动者工资性收入，维护劳动者权益，提供更加可靠的社会保障 。围绕这一目标要求 ，习近平总书记在党 的二十大报告中对实施就业优先战略 的重点任务进行了新 的重大部署 。

　　（一）强化就业优先政策 。强化就业优先政策 ，健全就业促进机制，就是要突出经济发展的就业导向 ，立足我国特殊 的资源禀赋 ，充分发挥人力资源丰富的巨大优势 ，推动形成高质量发展与就业扩容提质互促共进的良性循环。一 是坚持目标导向优先 。把就业作为经济发展 的优先目标 ，优先发展吸纳就业能力强 的行业 、产业 、企业 ，促进制造业高质量就业 ，扩大服务业就业，拓展农业就业空间，支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展增加就业 ，促进数字经济领域就业创业 ，不断培育就业新的增长极。二是坚持宏观政策支持优先 。强化财政 、货币、投资、消费 、产业 、区域等政策支持就业的导向，实现与就业政策协同联动。三 是健全就业影响评估机制。制定实施宏观政策时将对就业量 的带动和质的提高作为重要考量 ，提升重大政策规划、重大工程项目 、重大生产力布局对就业的促进作用 。四 是健全监测预警机制。完善就业失业统计监测调查体系 ，加快构建系统完备 、立体化 的就业失业监测网络 ，完善就业统计指标体系和调查统计方法，推进大数据在就业统计监测领域 的应用，为宏观决策和制定政策措施提供有力支持。五 是健全就业目标考核机制 ，建立促进高质量充分就业 的评价体系 ，纳入经济高质量发展考核体系 ，充分调动各方面 的积极性。

　　（二）健全就业公共服务体系 。健全就业公共服务体系，就是要着力打造覆盖全民 、贯穿全程 、辐射全域 、便捷高效的全方位就业公共服务体系 ，提升劳动力市场匹配效率。一是完善公共就业服务制度。健全户籍地、常住地 、参保地 、就业地公共就业服务供给机制 ，推动公共就业服务向农村延伸，缩小公共就业服务水平和质量在不同区域之间的差距。二是加强公共就业服务体系建设 。完善街道（乡镇） 、社区（村）服务平台，构建覆盖城乡 的公共就业服务网络 ，合理配置公共就业服务机构人员，加强专业化职业化建设。三是增强公共就业服务能力 。加强公共就业服务标准体系建设 ，推进信息服务智慧化。构建精准识别 、精细分类、专业指导的公共就业服务模式。同时，加快人力资源服务业高质量发展，提高人力资源市场规范化水平，提供更多市场化就业服务供给 。

　　（三）完善重点群体就业支持体系 。完善重点群体就业支持体系 ，加强困难群体就业兜底帮扶，就是要聚焦高校毕业生等重点群体 ，坚持市场化社会化就业与政府帮扶相结合，促进多渠道就业创业 。一 是持续做好高校毕业生等青年就业工作 。拓宽高校毕业生市场化社会化就业渠道 ，强化高校毕业生就业服务，加大对离校未就业、困难毕业生帮扶力度 ，帮助毕业生更好择业、更快就业 。为城镇青年创造多样化就业机会，增强城镇青年职业发展能力。二 是推进农村劳动力转移就业 。稳定和扩大农村劳动力外出就业规模 ，促进农村劳动力就地就近就业，加快农业转移人口市民化 ，发展带动就业效果好的劳务品牌 ，稳定脱贫人口就业。三是加强退役军人就业保障。改革完善退役军人安置制度，支持退役军人自主就业。四是加强困难群体就业兜底帮扶。健全就业援助制度，完善就业困难人员认定办法 ，对零就业家庭人员 、残疾人等困难群体提供“一人一档”“一人一策”精细化服务，扩大公益性岗位托底安置 。落实残疾人按比例就业制度 。同时 ，统筹做好下岗失业人员 、去产能职工等再就业工作。

　　（四）统筹城乡就业政策体系 。统筹城乡就业政策体系 ，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端 ，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会 ，就 是要促进劳动者合理有序流动 ，健全城乡劳动者平等参与市场竞争 的就业机制。一 是推进城乡就业服务均等化 。推动就业创业政策咨询 、就业失业登记 、职业介绍等覆盖全体城乡劳动者 ，实行农民工在就业地平等享受就业服务政策，营造城乡一体化公平就业环境。二是畅通劳动者社会性流动渠道。深化劳动力要素市场化配置改革，同步推进户籍制度 、用人制度、档案服务改革，加快破除妨碍劳动者市场化配置和自由流动 的障碍，形成合理、公正、畅通 、有序 的社会性流动格局。三 是努力消除就业歧视 。逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等就业 的不合理限制或就业歧视 ，增强劳动力市场包容性。保障妇女在就业创业、技能培训 、劳动报酬 、职业健康与安全等方面的权益 。

　　（五）推动解决结构性就业矛盾 。健全终身职业技能培训制度 ，推动解决结构性就业矛盾 ，就是要加快提升劳动者技能素质，更好适应市场需求和经济社会高质量发展需要 。一是健全终身职业技能培训制度 。完善职业技能培训政策体系，开展常态化大规模多层次职业技能培训，稳步扩大针对不同群体的培训规模，支持企业开展职工在岗培训 ，突出技能人才培训、急需紧缺人才培训、转岗转业培训 、储备技能培训 、通用职业素质培训。完善职业技能竞赛体系。二是多元化推进职业技能培训供给 。构建以公共实训基地、职业院校、技工院校 、职业技能培训机构和行业企业为主的多元培训载体 ，充分发挥企业职业技能培训主体作用和院校培训资源优势 ，健全职业技能培训共建共享机制。三是提升职业技能培训质量 。引导培训资源向市场急需、企业生产必需等领域集中 ，规范开展订单式培训 ，健全培训监督评价考核机制 ，增强培训针对性和实效性。四是完善技能人才培养、使用、评价和激励机制 。推进职业资格制度改革 ，完善职业技能等级制度 ，推行社会化职业技能等级认定，畅通技能人才职业发展通道，完善技能人才薪酬、表彰等激励政策。五 是提高劳动者职业素养。大力弘扬劳模精神劳动精神工匠精神 ，营造劳动光荣 的社会风尚和精益求精 的敬业风气 。加强职业道德教育，引导劳动者树立正确 的人生观价值观就业观，培养敬业精神和工作责任意识 。

　　（六）完善促进创业带动就业 的保障制度。完善促进创业带动就业 的保障制度，支持和规范发展新就业形态，就是要营造有利于创新创业创造的良好发展环境，激发市场活力和社会创造力，培育接续有力 的就业新动能，放大就业倍增效应 。一 是不断优化创业环境 。深化创业领域“放管服”改革 ，实施全国统一 的市场准入负面清单制度，提升企业开办标准化规范化便利化水平，持续优化营商环境。二是加强创业政策支持 。加大对初创实体支持力度 ，进一步降低创业成本 ，提升初创企业持续发展能力。提供场地支持 、租金减免 、税收优惠 、创业补贴等政策扶持。加强培训学习 、创业实践、咨询指导 、跟踪帮扶，打造全生态 、专业化 、多层次 的创业服务体系。三 是激发劳动者创业积极性主动性。培育农村创业创新带头人，支持大学生创业，支持留学人员回国创业，鼓励引导有创业意愿和创业能力的农民工 、大学生 、退役军人等人员返乡入乡创业 。四是支持和规范发展新就业形态 。加快发展数字经济，催生更多新产业新业态新商业模式 ，培育多元化多层次就业需求，带动更多劳动者依托平台就业创业。打造就业容量大的数字产业集群，推进传统线下业态数字化转型赋能 ，创造更多数字经济领域就业机会 。健全职业分类动态调整机制 ，持续开发新职业 ，发布新职业标准。

　　（七）完善劳动者权益保障制度。健全劳动法律法规，健全劳动关系协商协调机制 ，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障 ，就是要优化劳动者就业环境 ，提升劳动者收入和权益保障水平 。一 是完善政府 、工会 、企业共同参与的协商协调机制 。健全劳动法律法规体系 ，完善劳动关系工作体制，深入推进和谐劳动关系创建活动，构建规范有序、公正合理 、互利共赢、和谐稳定的中国特色和谐劳动关系 。二 是改善劳动者就业条件。健全工资决定、合理增长和支付保障机制，完善最低工资标准调整机制，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬 。三是维护劳动者合法权益。加强劳动争议调处 ，强化劳动保障监察执法 ，加强对劳动密集型企业 、中小微企业用工指导 ，依法查处招聘过程中 的虚假、欺诈现象 ，强化劳务派遣用工监管，督促企业落实工时、休息休假等劳动标准，完善欠薪治理长效机制。四 是加强劳动者社会保障 。持续推进全民参保计划，稳步提高社会保险统筹层次和待遇水平。完善全国统一 的社会保险公共服务平台，优化社会保险关系转移接续。五是加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。加快落实维护新就业形态劳动者劳动权益保障的政策措施 ，建立完善适应灵活就业和新就业形态 的劳动权益保障制度，提高灵活就业人员和新就业形态劳动者社会保障水平。规范平台企业用工 ，明确平台企业劳动保护责任 。

清代驿站财政机制 的形成与演变******

　　作者 ：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站 是中国历代王朝传递信息 、递运物资 的主要渠道 ，在维系国家统一方面发挥着重要作用 。驿站 的正常运转全赖驿站经费之保证，所谓“国脉疏通原借驿递 ，而驿递急需端赖钱粮”。一般认为，清朝入关后一扫旧弊 ，摊派、加征得到有效抑制。这一观点突出了明清之际驿站财政的差异。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续。在清初裁驿费充军饷 的财政政策影响下，清代驿站财政走向了既病民又病官 的摊派旧途。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上 ，有赖于田赋征收和劳役佥派。洪武元年（1368年）正月，明太祖诏令天下广置各驿，其驿站差役佥派民户出办。具体方法 是 ，“马有上中下三等 ，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子） 。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫。本县人户不足，则“以相邻州县点差”，谓之“协济”。甚至令东南富户 、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍 、备办廪粮及派遣官吏外 ，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担。此外，尚有里甲和均徭内编派驿站差役 ，以满足其财政开支需要 。

　　洪武二十七年（1394年），明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10 ，《赋役志下》，明万历四十五年刻本）。其佥编时间有三年、五年和十年之别。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制 ，以至于有役三五十年者 。此外在没有预算与额设经费 的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥 的对象 。以上两方面导致嘉靖以前的马户不堪重扰 ，驿站运行困难 。

　　成化 、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目的 、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开 ，驿站 的日常运转也由力役亲当改为征银雇募 ，至嘉万时期，因推行一条鞭法改革，得以最终确立。具体做法是根据过往支销数目，预估一年驿站夫马工料银额数 ，将其摊入全县粮赋或额田中征收。对于他县协济马匹，则按每马所需折银 ，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤：《临洺驿马政记》 ，载崇祯《永年县志》卷7）。征收的站银 ，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿 ，招募人员当差。

　　官征官募确实起到了均平差役、减轻百姓负担 的作用 ，“计地征粮，可以免马头独累之苦 ；募人当应 ，可以绝官吏求索之私”（刘麟：《清惠集》卷3 ，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》，台湾商务印书馆1987年版 ，第348页） 。但新政实施不过十余年 ，即弊端百生 。一方面，官府“给驿渐广” ，导致地方驿站开支不断增加 ；另一方面，过往官员多索马匹差夫 ，马户“卖产鬻儿 ，倾家丧命”。更甚者，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》 ，顺治二年五月八日），地方驿站财政更加吃紧 。本县“马户逃窜 ，扳累难支” ，他县协济亦托故不前 ，地方不得不再度佥派里民应当 ，复“蹈万历以前之夙弊” 。而“驿卒糊口无资，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》 ，顺治元年七月 ，载张伟仁主编：《明清档案》第1册 ，台湾联经出版事业公司1986年版） 。

　　清初中央对明代驿站财政体制 的调整

　　清朝入关之初 ，平定全国 的战争仍在持续，大量地方财政经费被裁撤充饷，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺 的情况下 ，既要全力保障军费，又要维持驿站正常运转，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路 。

　　于中央而言 ，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派 ，废除明末里甲佥派，将全国驿站由民当改为官当 ，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓” 。与此同时 ，令各省站银“以万历初年会计录为准”，“照旧征收 ，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日）。

　　然而 ，明末清初接连不断 的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降 ，部分省份站银除荒后实征不及原额半数 ，巨大的经费缺口令驿站运转维艰。更重要的 是 ，清初持续 的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘 。权衡之下 ，清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间，此后雍乾各朝均陆续裁减 。全国站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆 ，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8 ，《赋役篇上》 ，民国五年刊本） 。

　　在额征驿站银剧减，加之禁止摊派、裁驿充饷 的境况下，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源，使其利用最优化 。方法主要有三：一 是裁僻济冲 ，将驿站经费集中于主干驿道 。二 是调整驿道走向 、开辟新驿道。顺治年间，为减轻河南、山东驿站负担 ，清朝开通经山西前往川陕甘等地区 的驿道 ，河南驿站负担有所减轻 ；山东则开通了经德州、泰安、蒙阴、郯城前往江苏的“山东东道” ，使原有山东中路的驿站压力有所缓解 。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进 ，并在勘合火牌内明白填注 ，严禁随意改变路途 。三 是严格掌握地方驿站财政奏销 。顺治八年（1651年） ，清朝确立各省财政奏销制度后，规定驿站 的各项开支需岁终汇造清册，由户部核实奏销 。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成 的各省赋役全书，更 是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度 ，各省驿站每年的财政收支也尽在中央的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌 ，及时作出调整 ；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下 ，方便了驿站财政资源 的宏观调拨 。

　　上述改革确实值得称许 ，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了新朝气象 。但奈何由于清初战争开支甚巨 ，很多本应裁僻济冲 的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷 。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对 ，不得不百般腾挪，甚至延续明季摊派旧弊。

　　清前期各省对驿站财政体制调整 的因应

　　整体而言 ，各省解决地方驿站财政问题 的举措主要集中在复原额、顾驿递 ，严考成、革协济等方面 ，而在州县层面更为通行 的做法则 是直接佥派里甲。

　　所谓复原额 ，即各省督抚在除荒实征站银过少 的情况下，奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计 、报呈，实际上是将“旧额”提高，把明代站银、里甲夫马银和摊派银以隐蔽 的方式承续下来 。而裁撤地方经费过程中，驿站经费可能虽亦被裁撤，但因为需要维持驿站 的正常运转，驿站经费 的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费 的过程中，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用” 的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。

　　明清之际的驿站协济制度 是保障冲途大驿有效运转的良制。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上，一旦经费被挪用或裁减 ，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵 。为解决该问题，清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成。但协济站银毕竟还需多一道解送程序 ，此间辗转费时 、各级侵扣，其弊多端。于是 ，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》 ，顺治八年十月二十四日），南省协济北方站银也照此方法办理 。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制，并施行于全国，起自明代的驿站协济制度被废止。此种方法减少了站银支用的程序，提高了驿站运转效率。

　　中央和各省为筹措驿站经费，经过多重努力，确实起到一定作用 ，似乎驿站也得以正常运转 ；但如果我们将视野转移至州县 ，则会发现驿站财政状况呈现 的 是另外一幅景象 。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云 ：“闾阎困敝乏帮贴 ，差烦马瘦刍茭绝 。……县官逮治驿卒死 。五更三点不交睫 ，头枕驿门候消息 。”（张应昌编：《清诗铎》卷9 ，中华书局2022年版 ，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县、专管冲途大驿西乐驿的林华皖对当时的驿站困境有过总结：一则差务繁忙，“每日数起”；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅；三则马骡羸瘦，“陆续行差 ，倒毙不一 ，月而殆尽” ；四则行差人员百般苛索 ，夫役折干 、背负过重（林华皖：《治鲜集》卷2 ，《驿邮略》 ，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版 ，第430~431页）。康熙《丰润县志》更直白指出：“输蹄往来，络绎不绝，粮糗刍薪，存留不能及半 ，协济未必以时，县令之拮据 ，殆所不免 。”（康熙《丰润县志》卷4 ，《赋役志·驿传》 ，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负 ，自杀者亦不在少数 。其最终结果，“存留各项节次裁减，州县之事束手无策 ，势不得不私派之民 ，民既出雇役之钱 ，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4 ，《田赋上》，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然的选择 。

　　然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突 。天津巡抚张忻、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化 ：一是延续明季之“强制性雇募”手段 ，名为发银雇募 、听民应召 ，实则 是强制性“照里派轮”，官方挟公权权威进行变相摊派 ，并非纯粹的自由雇募应召之制 。另一种 是额外摊派 ，倒逼国家财政政策作出调整，将摊派合法化 。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征。但为避免胥吏 、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾 ，清廷将额外摊征编入赋役全书 ，承认各种加派 的合理性并使之合法化。

　　清前期驿站财政体制改革 的影响及其余绪

　　清人曾对本朝 的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏 ，称“清兴，扫除旧政，与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定 ，且赋皆改折而无本色之征 ，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰 ，薄赋轻徭 ，培植邦本 ，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3，《食货志》，清康熙十九年刻本）。

　　但清初军兴旁午 ，裁驿充饷时常有之。实际上“额设工料已减十分之三，差务更增十分之四”的情况下 ，地方财政仍然左支右绌 。驿站之弊不仅官累难除 ，民累亦未减轻。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担 ，而 是裁驿充饷，百姓压力并未减轻 。另一方面 ，在“额设有数”的驿站财政体制下 ，州县为保证驿站运转，又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担 的宣言也就此告以破产。官员既存在加赋 的罪名，百姓亦承受摊派 的压力 ，实在是病民病官 。

　　以上种种弊病 的存在 ，究其原因 ，即在于中央财政集权下，地方额设驿站经费过少且并不稳定 。随着明代白银的货币化 ，国家财政也出现“统计银两化”的趋势。这一变革使得国家财税可预算 、可统计 ，方便了国家对各省州县财政 的掌控；但是对于地方政府而言 ，则是更加不利 。在“统计银两化”之前 ，所有驿传夫役均需亲当，财政开支由地方政府自行编制 ，不受中央管控；但在此之后，情况发生了显著变化 。一方面，全国赋役逐渐定额化 ，中央以法律形式规定了摊派的“非法性”；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路 ，财政体制出现僵化 。另一方面，借助白银的便利，中央对于州县财政 的掌控越发集中 ，且能随时裁扣、调拨，导致州县财政难以稳定 。清人曾谓“国家之所赖者 ，惟财赋 ；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者 ，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本） ，生动反映了当时中央、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发 ，中央主要集中于对全国财赋 的高度集权与掌控 。尤其 是战争期间，国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事，以期稳定统治。裁撤地方存留银 是其中最为重要 的手段 ，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转 ，又不得不额外摊派 ，而所有 的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下 ，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号。刘志伟教授认为，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度，建立了高度中央集权的财政体制 ，它导致的一个最直接的结果就是地方赋税征收 的失控（刘志伟 ：《略论清初税收管理中央集权体制的形成》，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》，中华书局2019年版，第190页） 。可以说 ，正 是中央财政 的“集权”导致了州县政府在财税征收中 的“分权”和“失控” 。因此，随着清中后期各类大差 、常差 的源源不断 ，以及驿务弛弊、苛索繁多等问题的抬头，“原额主义”财政下 的清朝驿站运转再度回到明末境况 ，各类差派更加层出不穷 。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

　　（文图 ：赵筱尘 巫邓炎）